La suspensión provisional y el poder presidencial

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Los últimos dos años del gobierno que acaba de terminar se caracterizaron por fuertes tensiones políticas y enfrentamientos con el Legislativo. Algunas de esas controversias el Ejecutivo intentó resolverlas mediante decretos, lo que a su vez dio lugar a que el Consejo de Estado advirtiera posibles excesos en el ejercicio de competencias gubernamentales, como la facultad de reglamentar las leyes, y ordenara la suspensión provisional de esas medidas, con profundo impacto político e institucional. Basta recordar las suspensiones provisionales de los decretos que convocaban a una consulta popular (“decretazo”), disponían el traslado de recursos de fondos privados a Colpensiones, implementaban el nuevo modelo de salud o fijaban el salario mínimo para 2026.

Los últimos días de un gobierno suelen ser de transición y de escasa actividad normativa trascendente. En esta ocasión, sin embargo, ocurrió lo contrario: el Ejecutivo adoptó dos medidas altamente controvertidas que también terminaron suspendidas por el Consejo de Estado: un decreto que trasladaba recursos a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (Ungrd) y una resolución de la Presidencia que convertía varios sábados, domingos y festivos en días hábiles. Ambos casos muestran el valioso papel del control judicial como garante de la separación de poderes.

A finales de julio, el presidente Petro expidió el Decreto 802 de 2026 para declarar una “Situación de Desastre de Carácter Nacional” ante el riesgo del fenómeno de El Niño. El decreto también autorizaba trasladar recursos del Presupuesto General de la Nación a la Ungrd. Una demanda llevó el caso al Consejo de Estado, que debía establecer si esa habilitación se había otorgado sin autorización legal y sin declarar un estado de excepción. Mientras resolvía el fondo del asunto, el alto tribunal debía decidir si suspendía provisionalmente esas disposiciones, pues habilitaban un régimen excepcional de contratación que permite ejecutar recursos con mayor rapidez que el procedimiento ordinario previsto en la Ley 80 de 1993.

Para resolver esa solicitud, el Consejo de Estado recordó que, conforme a los artículos 345 y 346 de la Constitución y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, rige el principio de legalidad del gasto público: corresponde al Congreso decretar y autorizar los gastos del Estado, mientras que al Ejecutivo le compete presentar el proyecto de presupuesto y ejecutar los recursos aprobados. En consecuencia, el gasto público comprende tres etapas: su creación por ley, la apropiación de recursos mediante la ley anual de presupuesto y su ejecución por el Gobierno.

El artículo 347 de la Constitución permite al Gobierno proponerle al Congreso crear nuevas rentas o modificar las existentes cuando los ingresos no alcancen para el presupuesto aprobado; es decir, incluso esas modificaciones requieren, en principio, aprobación mediante ley. Adicionalmente, en época de normalidad institucional, el artículo 60 del Decreto 111 de 1994 exige que cualquier traslado o modificación de partidas pase, de nuevo, por el Ministro de Hacienda ante el Congreso para someter a su aprobación este tipo de iniciativas. La única salvedad es un estado de excepción, pues en ese escenario, el Gobierno sí puede hacer el traslado directamente. La Corte Constitucional ha precisado, además, que los traslados que alteren las partidas globales de funcionamiento, deuda o inversión deben tramitarse mediante una ley (artículo 80 del Estatuto Orgánico de Presupuesto).

Con este panorama, el Consejo de Estado decidió suspender los traslados cuestionados, pues los artículos del Decreto 802 no se limitaban a autorizar la ejecución de recursos ya aprobados por el Congreso dentro de partidas específicas, sino que le daban vía libre al Ministerio de Hacienda para modificar, mediante traslados indeterminados, la distribución fijada en la Ley Anual de Presupuesto de 2026. El tribunal advirtió, además, que el decreto no fue expedido en el marco de un estado de excepción, ni existía una ley que autorizara esos traslados. Por eso decidió suspender algunos apartes del Decreto ante el riesgo inminente de que los recursos fueran ejecutados por el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres bajo el régimen de contratación especial antes de que el proceso judicial llegara a su fin.

El segundo caso ocurrió a inicios de julio, cuando el Dapre, mediante la Resolución 478 de 2026, buscó acelerar los procesos precontractuales, contractuales, administrativos y presupuestales durante el empalme con el gobierno entrante. Para ello, declaró días laborales varios sábados, domingos y festivos entre el 11 de julio y el 2 de agosto de 2026. Según la entidad, la medida era necesaria para garantizar la continuidad del servicio, facilitar la transferencia de conocimiento institucional y atender la transición sin afectar los tiempos legales.

El Consejo de Estado estudió la demanda que también pedía suspender la resolución. El tribunal encontró una contradicción: aunque la resolución decía aplicar solo para el conteo de términos, en la práctica ordenaba programar servidores públicos para trabajar esos días. Advirtió, además, que la ley exige pagar recargos o compensatorios por laborar en domingos y festivos, algo que la resolución ignoraba al negar pagos adicionales, en contravía del artículo 40 de la Ley 1042 de 1978. Reiteró, igualmente, que los términos de los procesos de contratación pública están fijados por la ley y no pueden alterarse mediante un acto administrativo de una entidad del Ejecutivo. Para el alto tribunal, la transición de gobierno es un hecho previsible que debió planearse con antelación, y no justifica apartarse de los procedimientos legales invocando "urgencia".

Como en el caso de la Ungrd, el Consejo de Estado también suspendió provisionalmente la resolución. Según explicó, de seguir el trámite ordinario, esta ya habría cumplido todos sus efectos – es decir, las fechas ya habrían pasado – antes de que se pudiera emitir un fallo, dejando la justicia sin ninguna utilidad práctica.

Estos dos ejemplos muestran que, además de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado cumple un papel valioso en la protección de principios esenciales del Estado Constitucional: la separación de poderes y la reserva de ley en materia presupuestal (evidente en el caso de la Ungrd), que recuerda que el Ejecutivo tiene límites constitucionales y legales para trasladar recursos a fines no previstos en el presupuesto o modificar partidas sin autorización del Congreso. Ambos casos confirman, además, que la usurpación de funciones, si se prueba, es un vicio que puede llevar a la nulidad del acto administrativo cuestionado.

Ninguno de los dos casos tiene aún sentencia definitiva y ambos llegaron al Consejo de Estado al filo del final del mandato presidencial.

Con todo, las suspensiones provisionales muestran que este tribunal puede incidir de manera decisiva sobre los actos del Ejecutivo incluso antes del fallo de fondo. Al impedir, mediante medidas cautelares, un eventual uso abusivo de la potestad reglamentaria evita que se consoliden actuaciones contrarias al orden jurídico y preserva las competencias atribuidas al Congreso. En los últimos meses, la Corte Constitucional también ha ejercido esa potestad cautelar con el mismo propósito: reafirmar que ningún poder, tampoco el presidencial, escapa al control judicial.

El control que ejerce el Consejo de Estado podría tomar una nueva relevancia con el nuevo gobierno. Si, como ha anunciado, recurre a decretos para atender asuntos que considera urgentes, y si no logra en el Congreso las mayorías necesarias para sacar adelante nuevas reformas legales, es previsible que las suspensiones provisionales se conviertan una vez más en el centro del debate jurídico y político.